El empalme entre las fórmulas de movilidad de la  ley 27.609 y el DNU 274/2024

Introducción

 

La República Argentina ha vivido en el último año y medio, el período de inflación más alto y violento de las últimas tres décadas. Esta situación puso en jaque la normativa que regula distintas cuestiones en las que se deben pagar sumas de dinero de manera periódica. Por ejemplo, en el ámbito de las locaciones de inmuebles, se quiso culpar a la Ley de Alquileres por la crisis del sector, cuando en realidad el problema no es de la norma legal sino del contexto inflacionario.

En Diciembre de 2023, con la sanción del DNU 70/23, se liberaron los precios del servicio de medicina prepaga y ello generó un caos de amparos en la Justicia Federal. Además, con la devaluación del peso, se produjo un pico de inflación del 29,7% en alimentos y bebidas en el mismo mes.

En el único ámbito en el cual los acreedores no pudieron imponer ningún aumento y tuvieron que soportar la enorme licuación de sus ingresos, ha sido en materia previsional. Los jubilados y pensionados, acreedores eternos del Estado, fueron el sector más castigado por la inflación.

No obstante, el clamor social generado por la licuación de los haberes, generó que el PEN derogase la ley de Movilidad Jubilatoria mediante el dictado de un Decreto de Necesidad y Urgencia.

Actualmente, nos encontramos en la transición entre dos normas jurídicas que regulan la cuestión de la movilidad y el objetivo de este artículo es plantearnos si este empalme da lugar a reclamos judiciales.

 

a) La ley 27.609. Fórmula salarial con variable de recursos.

 

Esta norma entra en vigencia en Enero de 2021 y se aplica por primera vez en el mensual de Marzo de dicho año. Establece cuatro aumentos trimestrales, que se abonarán en marzo, junio, septiembre y diciembre de cada año.

Para establecer el porcentual de aumento, en los meses de Marzo, Junio y Septiembre, se aplica una fórmula que contempla dos variables:

1) la variación de la recaudación tributaria con destino a la ANSES, en la cual se comparan trimestres idénticos de años consecutivos. Por ejemplo; en el mes de Junio, se pondera la variación de la recaudación del trimestre de Enero a Marzo de ese año, comparada con el mismo trimestre del año anterior.

2) la variación trimestral de los salarios, para lo cual se toman dos índices: el índice de Salarios del INDEC y el índice RIPTE. Se utilizará el que arroje un resultado mayor.

En el mes de Diciembre, se utiliza la misma fórmula, pero además se le incorpora un tope, dado por la variación de los recursos totales del sistema por beneficio. En este, se computa la suma de recursos tributarios más aportes y contribuciones y se compara la variación de la misma, tomando dos períodos de doce meses consecutivos. Ejemplo: se determina la variación de recursos del año 2023, tomando como base el año 2022.

 

b) Cuestionamientos a la ley 27.609

 

El principal cuestionamiento de la fórmula de movilidad surge de que, en la práctica, desde que se implementó en el año 2021, no ha arrojado resultados favorables a los beneficiarios el SIPA.

Esto fue el fruto de varios aspectos de la fórmula en sí misma, pero también se relaciona con el contexto económico. Debemos recordar que una fórmula muy similar se aplicó entre 2009 y 2017, sin declaraciones de inconstitucionalidad (ley 26.417).

¿Qué es lo que ocurrió entre 2021 y 2024, como para generar que se califique a la ley 27.609 como “nefasta”?

En primer lugar, el grave contexto inflacionario generó que durante 2022 y 2023, la movilidad jubilatoria fuera inferior a la inflación.

En segundo lugar, la práctica de pago de bonos o refuerzos de ingresos discrecionales por parte del PEN, a algunos beneficiarios. Esto, en un primer momento obedeció a que la norma partía de beneficios que ya habían perdido su poder adquisitivo por el empalme de las leyes 26.417 y 27.426 en Marzo de 2018 y posteriormente, por el otorgamiento de aumentos inferiores durante el año 2020.

Esta situación se agudizó con el crecimiento de la inflación y desde Septiembre de 2022, se empezaron a anunciar bonos trimestrales, que el PEN fijaba de manera simultánea con la movilidad legal.

 La medida generaba un impacto desigual en los beneficiarios, ya que aquellos que recibían bonos, en la práctica tenían un aumento superior. A ello se adicionó la mala comunicación estatal, que anunciaba el bono y el aumento de manera simultánea, generando un notorio descontento en los beneficiarios con haberes más altos.

Pero además existen otras cuestiones de índole técnica, que generaron el resultado insatisfactorio de la ley 27.609. Se trata de los índices utilizados para establecer la variable salarial (I.S. y RIPTE) y el hecho de que la fórmula tenía dos componentes vinculados a la recaudación, lo que la tornaba regresiva en un contexto de crisis económica.

Respecto de los índices salariales, se pueden formular varios cuestionamientos. Por ejemplo, el índice de Salarios del INDEC se integra en un 20% por el empleo privado no registrado. Este sector tiene un mayor nivel de desprotección que el de los trabajadores registrados, por lo que sus salarios suelen ser más bajos. A modo ilustrativo, podemos mencionar que en el mes de Febrero de 2024, el índice de Salarios del INDEC arrojó un 13,3%, que contemplaba la variación del 14,1% del sector privado registrado, el 15,1% del sector público y el 5,7% del sector privado no registrado. (INDEC, Informes técnicos, Vol. 8 No 104, pág. 4, https://www.indec.gob.ar/uploads/informesdeprensa/salarios_05_248BFF4AE53C.pdf )

 

 El RIPTE también recibe fuertes cuestionamientos, puesto que sólo computa los rubros remunerativos, sujetos a aportes y contribuciones. A raíz de la crisis inflacionaria, la negociación colectiva articulada entre gremios y cámaras empresariales ha recurrido al pago de “bonos” o conceptos de “adelantos de aumento”, que se incorporaron a los recibos de haberes como no remunerativos. Por lo tanto, el RIPTE, al no contemplar esta porción de los salarios, tampoco refleja la realidad salarial. Por ello, en el mes de Febrero, arrojó un resultado del 11,5%. ( Remuneración Imponible de los Trabajadores Estables (RIPTE), https://www.argentina.gob.ar/trabajo/seguridadsocial/ripte )

 

  Además, se ha cuestionado la aplicación de las variables relacionadas con recursos tributarios y recursos totales del sistema (incluyendo aportes y contribuciones). En primer lugar, puesto que en las resoluciones que fijaron el índice de movilidad, no se informó detalladamente cómo se llegaba al resultado de la fórmula. El público en general podía acceder al índice RIPTE e I.S., pero la variación de recursos es mucho más compleja.

 Además, se cuestionó la aplicación del tope en el mes de Diciembre, que arrojó por ejemplo, que en Diciembre de 2023, el incremento por movilidad fuera del 20,87%, cuando se estimaba un aumento superior. Además, en ese mes, tuvimos la inflación más alta de las últimas tres décadas -25%-, lo que generó un mayor descrédito de la fórmula de movilidad -que no incluye al IPC entre sus parámetros-.

 En el año 2023, la caída del poder adquisitivo de los haberes fue muy notoria.

 

Aumento Haberes sin Bono	Aumento Haberes con Bono	Inflación
111%	160%	211%

 

Si bien, a partir del año 2023, se ha empezado a plantear que lo que debe impugnarse es el achatamiento de la pirámide producido por el pago de bonos, consideramos que la propia aplicación de la fórmula de movilidad de la ley 27.609 ha generado un resultado confiscatorio respecto de todos los beneficiarios -hayan recibido bonos o no-. Por ello, estamos planteando judicialmente la declaración de inconstitucionalidad de la fórmula de movilidad de la ley 27.609, con independencia de que el beneficiario haya recibido o no los referidos bonos.

 

c) DNU 274/2024

 

Desde el pico de inflación de Diciembre, la situación alimentaria de los jubilados y pensionados se tornó insostenible. En el marco de las sesiones extraordinarias del Congreso Nacional, el PEN envió un proyecto de ley “ómnibus” que incluía la suspensión del art. 32 de la ley 24.241 y la posibilidad de otorgar aumentos por decreto. Esto fue rechazado por la oposición, que solicitaba aumentos mensuales por IPC. Así, se redactó un nuevo texto del proyecto de ley, que luego fue retirado por el PEN, por falta de acuerdo político para la aprobación de otros puntos que no tenían relación con la movilidad jubilatoria.

Por ello, continuó la licuación de los haberes y grupos opositores intentaron el tratamiento de proyectos de ley, que fueron eludidos por el propio oficialismo. Cabe destacar que durante el primer trimestre de 2024, se produjo un supuesto “déficit cero”, alcanzado en gran parte gracias al ajuste brutal sobre los haberes previsionales.

Ante la posibilidad de que el Congreso aprobase algún proyecto de ley que contemplara un reconocimiento del pago del IPC desde diciembre de 2023 o enero de 2024, el PEN emite un Decreto de Necesidad y Urgencia, que toma los aumentos por IPC, pero sin reconocer la inflación de los dos peores meses.

El DNU 274/2024 establece dos cuestiones principales:

1- la modificación de la fórmula de movilidad, en cuanto a los parámetros que se aplicarán y la periodicidad de pago. En este sentido, la única variable será el IPC de dos meses anterior al mes de pago y las actualizaciones serán mensuales. Por ejemplo, en Julio se aplicará el IPC de Mayo, en Agosto, el IPC de Junio y así, sucesivamente.

2- un empalme entre las dos normas, establecido en sus artículos 4 y 5, que tiene varias particularidades.

Además, el DNU 274/2024 contiene en sus considerandos, varios reconocimientos expresos del PEN que pueden ser de utilidad al momento de plantear la inconstitucionalidad de la movilidad de la ley 27.609 y -como veremos- del propio DNU.

Por ejemplo, en los párrafos cuarto y quinto de los considerandos, el PEN expone que la fórmula arrojó resultados desastrosos, que los jubilados perdieron notoriamente su poder adquisitivo, que se produjo un gran desfasaje entre la evolución de variables económicas y su traslado a los haberes, etc.

Más allá de que consideramos que el PEN ha incurrido en un abuso de facultades al modificar la fórmula de movilidad vigente, destacamos que sí existía, al momento de su dictado, una necesidad urgente en otorgar adelantos de la movilidad, ya que los jubilados no podían esperar hasta junio. Por lo tanto, algunos aspectos de la norma están plenamente justificados por el estado de necesidad y otros, constituyen una usurpación de facultades del Congreso Nacional -que es el órgano que debe reglamentar la movilidad-.

 

d) Empalme de las leyes 27.609 y el DNU 274/2024.

 

El DNU 274/2024 se publica a fines de marzo, cuando ya se había pagado el aumento de la ley 27.609 y el siguiente aumento, sería en junio. Por lo tanto, establece un empalme o período de transición, en el que se aplicarán las dos normas. A partir de Julio, el DNU 274/2024 se aplicará de manera autónoma y se abandonará de manera definitiva el sistema de la ley 27.609.

¿Cómo se produce este empalme?

El art. 4 establece el pago de los siguientes conceptos:

- en Abril: un incremento extraordinario del 12,5% y un adelanto de movilidad a cuenta del aumento de junio de la ley 27.609. El adelanto de movilidad se calcula en base a la nueva fórmula de movilidad -es decir, el IPC de Febrero-.

- en Mayo: un adelanto de movilidad correspondiente al mes de Junio de 2024 (IPC de Marzo);

- en Junio: un incremento calculado en base a la nueva redacción del art. 32 de la ley 24.241. Es decir, el IPC de Abril, que se debe pagar en Junio.

En síntesis, en los meses de Abril, Mayo y Junio se abonan:

-dos adelantos de movilidad de la ley 27.609, basados en el IPC de Febrero y Marzo;

- un incremento extraordinario del 12,5%;

-un incremento que representa la movilidad devengada en abril, que se abona en el mes de Junio.

El art. 5º establece que los incrementos del artículo anterior deberán descontarse del resultado que arroje la fórmula de la ley 27.609 y, en caso de que esta última dé un resultado superior, se abonará la diferencia.

La cuestión ahora a debatir es: ¿todos los incrementos del art. 4º deben descontarse de la movilidad de la ley 27.609 pagadera en Junio de 2024?

En nuestra opinión, la respuesta es negativa.

El aumento de junio de la ley 27.609, representa la movilidad devengada en el primer trimestre del año (Enero a Marzo), por lo tanto, queda claro que sí deben descontarse los dos adelantos basados en el IPC de Febrero y Marzo.

También queda claro que, si bien la norma incluye al incremento de junio basado en el IPC de Abril, este tramo no se encuentra dentro de la movilidad devengada en el primer trimestre, por lo tanto no corresponde su descuento.

La duda surge respecto del incremento extraordinario del 12,5%, ya que no queda clara su naturaleza jurídica. ¿Cuál es el motivo por el cual el P..E.N. le otorga un tratamiento diferenciado? Aquí podemos encontrar dos opciones:

-la primera, que se trate de una suerte de recomposición, ajena y superadora de la movilidad legal, cuyo objetivo sea paliar la licuación de los haberes;

-la segunda, que el PEN haya utilizado esta denominación para no otorgar un adelanto de la movilidad aplicando el IPC de Enero -que fue del 20,6%-. Es decir que se trate de una estratagema cuyo objetivo era otorgar aumentos en base al IPC, cuando éste comenzara a bajar.

En el primero de los casos, el incremento extraordinario no debería descontarse del aumento de Junio de 2024, ya que no constituye un adelanto de movilidad sino un “extra” que se otorga.

En el segundo de los casos, si se admite que el 12,5% constituye una porción de la inflación de enero -que fue del 20,6%- debe reclamarse que se abone la inflación total de dicho mensual.

Podemos citar como fuente material de la norma, el debate que se está dando en la Cámara de Diputados sobre la movilidad jubilatoria.

En la Reunión de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados de la Nación, celebrada en fecha 8/5/2024, la Diputada María Eugenia Vidal reconoció que el 12,5% de incremento extraordinario era a cuenta del mes de Enero y propuso el pago del restante 8,1% en 12 cuotas (Perfil, “La sensibilidad social de María Eugenia Vidal: propuso pagar el aumento del 8% a los jubilados en 12 cuotas”, 9/05/2024, https://www.perfil.com/noticias/politica/la-sensibilidad-social-de-maria-eugenia-vidal-propuso-pagar-el-aumento-del-8-a-los-jubilados-en-12-cuotas.phtml )

   Y así también, otros bloques reconocen que se debe abonar la diferencia entre el 12,5% y el 20,6% por el mes de enero, pero en un sólo pago.

 

 

 

e) El resultado del empalme. Los jubilados, ¿ganaron, perdieron o siguieron igual?

 

 

Como ha expresado el Poder Judicial en diversos precedentes, la movilidad no puede cuestionarse en abstracto, sino que debemos probar el daño sufrido en el haber.

Por ello, analizaremos tres variables de interpretación del empalme y su resultado numérico.

 

Situación A: Aplicación literal del art. 5 del DNU 274/2024. Se descuentan de la movilidad de junio todos los incrementos del art. 4.

 

Para ello compararemos la movilidad de la ley 27.609, establecida en la Resolución ANSES 186/2024 con el acumulado de:

-incremento extraordinario 12,5%;

-adelantos de movilidad de Abril y Mayo (IPC Febrero e IPC Marzo);

-incremento de Junio (IPC de Abril).

 

 

Movilidad ley 27.609	Incrementos Art. 4º DNU 274/2024
41,48%	53,91%

 

En este ejemplo, que es el que aplicará ANSES, el resultado del DNU es superior al de la ley 27.609, por lo que no debe pagarse ningún monto adicional al 8,83% correspondiente al IPC de Abril.

 

Situación B: No se descuenta de la movilidad de junio el incremento correspondiente al IPC de Abril.

 

En este caso, calcularemos el acumulado del incremento extraordinario y los dos adelantos de movilidad, pero no le sumaremos el 8,83% de Abril, ya que el mismo no puede descontarse de la movilidad de la ley 27.609, porque se trata de un período no incluido en el pago que dicha norma contemplaba para Junio.

En este supuesto, se pagaría aparte el incremento de Junio consistente en el IPC de Abril y un remanente de la 27.609, si existiera.

 

Movilidad ley 27.609	Incremento extraordinario + Adelantos de Movilidad de Abril y Mayo
41,48%	41,42%

 

En este caso, vemos que las dos fórmulas arrojaron un resultado casi idéntico, por lo que llegamos a las siguientes conclusiones:

1- la pauta establecida por el DNU 274/2024 no generó ninguna recomposición real en el período del empalme, sino que mantuvo el mismo poder adquisitivo que generaría la ley 27.609. Con lo cual, cabe cuestionarse si el PEN puede modificar la fórmula de movilidad para no generar ningún beneficio -salvo el pago adelantado-.

Teniendo en cuenta que la inflación acumulada del primer trimestre de 2024, fue del 51,53%, ninguna de las dos normas logró que los haberes recompusieran la pérdida de poder adquisitivo del primer trimestre.

En este caso, se debería reclamar la diferencia entre el 51,53% de inflación y el monto abonado en virtud del DNU 274/2024.

Esto también puede basarse en dos cuestionamientos:

1- que el 12,5% es un pago a cuenta de la inflación de enero;

2- que la fórmula no resultó efectiva para garantizar la movilidad del art. 14 bis -tal como ocurrió en 2023-.

 

Situación C: Descontar de la movilidad de junio sólo los dos adelantos de movilidad.

 

En esta tercera opción, sólo se descontarán los dos adelantos de Abril y Mayo, considerando que el incremento extraordinario se trató de una bonificación ajena a la fórmula de la ley 27.609 y el incremento de junio corresponde a un período no incluido en la misma.

 

Movilidad ley 27.609	Adelantos de Movilidad de Abril y Mayo
41,48%	25,70%

 

Con este criterio, se genera un saldo del 15,78%, que se debería pagar en Junio, con independencia del 8,83% del IPC de Abril.

 

 

 

Conclusiones

 

El análisis detallado del empalme entre las dos normas, evidencia que existe la posibilidad de articular planteos judiciales para reclamar una diferencia a favor de los beneficiarios. Ya sea que se trate de reclamar la diferencia con el IPC de enero o que no se descuenten los dos incrementos (el extraordinario y el de junio), existen varios argumentos para sostener el reclamo. Máxime, cuando la aplicación de la nueva fórmula de movilidad fue puntillosamente seleccionada para eludir el pago de los meses en los que la inflación fue más alta.

Nos hemos acostumbrado a que los sucesivos gobiernos manipulen la movilidad jubilatoria, como herramienta de ajuste del gasto público. De esta manera, se van acumulando sucesivas pérdidas, en perjuicio de los beneficiarios, que cada vez tienen un poder adquisitivo más reducido. 

Si bien hay que reconocer que el empalme articulado en esta oportunidad fue más prolijo que el de Marzo de 2018, consideramos que los arts. 4 y 5 contienen varias trampas, como la diferencia terminológica entre “incremento extraordinario”, “adelanto de movilidad” e “incremento”. Nuestra función consiste en desentrañar estas diferencias, que no son casuales, para evitar un mayor perjuicio en nuestros defendidos: los jubilados.

 Por otra parte, queda pendiente que, en los próximos mensuales, analicemos si el cambio de fórmula de movilidad fue beneficioso o no, ya que al eliminar el componente salarial, los haberes no recibirán una mejora posterior, en caso de que el salario le gane a la inflación. Esto fue advertido en un detallado informe de la Oficina de Presupuesto del Congreso, en el cual se proyecta que en Septiembre de 2024, los haberes según ley 27.609 alcanzarían al haber proyectado por el DNU y en Diciembre lo superarían (Oficina de Presupuesto del Congreso, “Impacto Fiscal de Proyectos de Ley vinculados a movilidad de prestaciones”, Abril 2024, pág. 16, https://www.opc.gob.ar/impacto-proyectos-de-ley/impacto-fiscal-de-proyectos-de-ley-vinculados-a-movilidad-de-prestaciones-despachos-de-comision-prevision-y-seguridad-social/ )

 Por otra parte, resulta sumamente llamativo que se haya modificado la pauta de movilidad para aplicar otra que dio un resultado casi idéntico en relación al primer trimestre (Enero-Marzo). Por lo tanto, consideramos que el único beneficio real que trajo el DNU fue la modificación de la periodicidad de pago de la movilidad. Respecto del cambio de fórmula por el IPC, sólo habría sido favorable si se reconocía la inflación completa de enero.

Esperamos que sea el Congreso quien termine resolviendo la cuestión, con la mayor celeridad posible, ya que estamos frente a un derecho alimentario que, sistemáticamente, resulta avasallado por todos los gobiernos.

Autora: Cintia Coturel. Abogada. Magíster en Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales Internacionales. Diplomada en Derechos Humanos.